全国政协委员、上海交大中国发展研究院执行院长陆铭：打破土地资源空间错配助力建设全国统一大市场

土地是财富之母，随着中国经济的快速发展，土地要素愈发成为稀缺资源。一些经济活跃地区建设用地供给受限，制约着当地经济高质量发展。日前召开的中央全面深化改革委员会第四次会议强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。

土地制度改革应如何推进？改革政策推行过程中政府要发挥怎样的作用？为此，记者专访了第十四届全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长、民建上海市委副主委陆铭。陆铭认为，要打破土地资源的空间错配，充分认识到各地经济发展比较优势的差异，因地制宜配置土地要素。同时，还应加快全国统一的建设用地和补充耕地的指标交易市场建设，通过改革创新，让土地要素在区域间更高效流动。

土地要素空间错配

制约地区经济发展

记者：当前，社会各界对于适当放开发达地区建设用地指标限制的呼声较高。在您看来，我国土地要素配置存在哪些问题？

陆铭：当前，我国土地要素配置的主要问题体现在空间错配。若干年来，由于行政力量对于城市建设用地供应的控制，一些地理位置比较好、经济发展空间比较大的地区相对缺乏建设用地指标，其后果是城市发展空间受限，住房价格高企，流动人口市民化的成本尤其是居住成本居高不下。反观一些客观条件相对偏弱，人口持续流出的地方，大量建设用地被闲置，造成了土地资源的严重浪费。

特别是在一些发达地区保留的大量农业用地很难创造出与地区发展水平相适应的经济价值。受限于耕地红线等客观因素制约，这些农业用地无法有效转化为产出效率更高的工商业用地和居住用地，这不仅不利于提高当地农民的收入，也在一定程度上加深了土地要素配置的不合理。

记者：近年来，国家持续开展土地管理制度改革探索，取得了哪些成效？未来还有怎样的优化空间？

陆铭：2017年以来，我国在建设用地指标以及补充耕地指标跨地区再配置的探索上取得一定进展，省内流转的相关制度性障碍基本消除。但土地要素跨省(区、市)再配置的适用范围仍然较窄，按照目前的规定，土地要素跨区域再配置主要是从带动经济欠发达地区发展的角度出发，欠发达地区可将相应指标跨省流转到经济发达、对用地指标需求较多的地区。土地价格由国家根据指标流入地的经济发展水平定价。例如，2018年，上海和云南开展了跨省域的增减挂钩指标交易，云南将3万亩建设用地指标以每亩50万元价格调剂给上海，获得150亿元的收入。

随着经济发展，拓宽土地要素跨区域再配置适用范围尤为重要，交易双方不应仅限于发达和欠发达地区，而要让土地要素更好地支持优势地区发展。此外，在土地要素定价方面，也可根据流入地和流出地的实际情况通过市场化的手段确定，以提高土地要素配置效率。

攻坚土地制度改革“硬骨头”

加快指标交易市场建设

记者：结合我国当前经济发展形势来看，此时中央提出土地管理制度改革释放了怎样的信号？

陆铭：此次中央提出土地管理制度改革，体现了决策层对于建设全国统一大市场，促进包括土地要素在内的各类生产要素更高效率配置，为我国经济发展释放新动能的决心。随着相关工作不断推进，全国不同地区将形成差异化、优势互补、区域协调发展的新格局。

土地改革涉及面广、关联因素多，改革推进难度大。如果能在土地改革领域取得突破性进展，对其他领域来说也是积极的信号，表明市场化改革总体方向是明确的。这有望进一步增强国内外对中国经济发展的信心和预期。

记者：会议强调，提高土地要素配置精准性和利用效率，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。具体到操作层面，您认为应如何发力？

陆铭：要充分认识到各地经济发展比较优势的差异，判断不同区域土地要素配置是否合理。可以将当地的土地价格作为参考指标，若某地工商业和住宅用地的市场拍卖价格非常高，就说明该地存在实际的建设用地需求；如果某地出现大量闲置基础设施、工业园区，住房库存高企，该地土地供应显然过剩。

在市场成为资源配置决定性力量的情况下，根据上述判定结果来优化土地要素配置效率，在人口持续流入、地价高的地方增加建设用地指标，使建设项目能够更好落地。而在人口持续流出的地区，可将闲置特别严重的建设用地(包括农村集体经营性建设用地、宅基地)复耕为农业用地，相应置换出的建设用地指标和补充耕地指标可以流出到用地需求更高的地区。

在全国范围内，应加快全国统一的建设用地和补充耕地的指标交易市场建设，为土地要素流转提供基础设施支撑。上海和重庆是两个相对适合的备选城市。对于上海而言，其在生产要素配置方面有比较发达的市场经济基础，在资本市场等领域有较为领先的经验积累和人才储备；而重庆多年以来积累了以地票为主要形式的内部建设用地指标跨区域配置经验，前期的探索成果具有复制到全国的可能性。

土地财政承压

亟待改革破局

记者：在推进土地制度改革过程中，政府应打破哪些固有观念？做哪些改革创新？

陆铭：当前，土地要素配置面临市场功能不足和政府干预过多等问题。在一些经济活跃地区，当地政府在保障基本农田数量和耕地红线要求上，又设置了城市建设边界，导致必要的建设用地供应不足。而部分地区在出现建设用地闲置后，仍按照传统思维大搞土地开发，推行土地金融，导致土地资源利用效率低下，甚至推升了地方债务。因此，需要平衡市场与政府的作用，确保土地资源的高效、可持续利用。同时，政府也应审慎考虑土地政策，避免过度干预市场，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

此外，在人口持续流入的地区，除了土地资源配置问题，城市空间形态布局也值得关注。传统上，为防止中心城区过度蔓延，地方政府倾向于采用多中心组团式发展模式。但这种模式可能导致中心城区与郊区新城间建设用地断层，阻碍一体化发展及交通基础设施沿线高价值土地的开发。地方政府要改变按照行政管辖区划进行规划和建设的做法，使大城市建设逐渐向都市圈建设转变，构建起中心城市带动一小时通勤圈内中小城市协同、连片发展的格局。尤其是在轨道交通沿线高价值地带，要增加建设用地的供应，对于轨道交通沿线的农业用地，应该解放思想，向建设用地转化。

记者：土地出让收入为地方政府提供大量财政收入，形成大量基础设施建设，带动经济发展。近些年，随着房地产销售疲软，土地出让金收入下滑，对地方政府财政收入产生了一定影响。此次，土地管理制度的改革对于地方的土地财政收入会有哪些影响？对于未来房地产市场发展会带来哪些积极因素？

陆铭：从全国层面看，如果建设用地的指标能够在地价较高的地区形成更有效的供应，将吸引更多的有效投资，带动区域经济发展，从总量上看，土地要素所产生的财政收入将会增加。

但从不同区域来看，土地价格较高、建设用地指标增加较多的地区土地财政收入增幅更为明显；反观人口减少的地区，如果没有新增土地供应，甚至将既有建设用地复耕为农业用地，该地区的土地财政收入或呈现负增长态势。

对于上述苦乐不均的分化现象，要站在全国统一大市场的高度加以协调，充分运用中央层面的财税手段，将发达地区土地要素产生的部分收入向中央集中，而后通过财政转移支付的形式，支持欠发达地区的产业发展和基础设施建设等，最终实现“蛋糕做大分好”。

从房价角度来讲，在人口持续流入的地方，如一线城市或某些经济活跃的二线城市，由于需求持续旺盛而供应相对不足，往往导致房价不断上涨。在这种情况下，增加与居住用途相关的建设用地供应，无论是商品房还是保障房，都能在一定程度上缓解住房短缺问题，从而有助于稳定或减缓房价上涨的趋势。而在人口流出地区，将闲置的建设用地复耕为农业用地和生态用地，可以为当地农民提供更多的就业机会和收入来源。通过减量规划，减少不必要的建设用地供应，避免土地资源的浪费。进而推动当地产业结构的调整和优化，促进经济社会的可持续发展。