29万亿普惠信贷面临新形势“两增两控”迎来调整

编者按：普惠金融是国际性难题，难在“政府有形之手”与“市场无形之手”协同发力。过去十年，在有为政府和有效市场的双轮驱动下，中国普惠金融收到明显成效。步入新发展阶段，普惠金融的核心命题，已从“有没有”转变为“好不好”“强不强”。

近期，记者走进全国首批普惠金融试验区，实地探究各项创新实践的得失进退；与全国多地普惠金融一线监管部门人士、金融机构普惠部门人员交流，了解市场一线的运行逻辑；采访普惠金融领域专家学者，试图理清普惠金融这篇大文章的主要脉络，丈量现实和理想之间的距离，寻找一线实践中富于启迪性的解题思路。基于此，本报今日起将陆续推出普惠金融系列调研报道。

普惠信贷政策迎来变化。

以年均25%的增速快跑5年之后，我国普惠型小微贷款余额在2023年末达到29万亿元，利率逐年下降，普惠金融服务的覆盖面、可得性和满意度明显提升。如今，这项融合了政策性和商业性的业务，随着经济增速换挡，面临新形势和新现实。

央行数据显示，2023年末我国普惠小微贷款余额增速同比下降了0.3个百分点。这是连续第三年增速下降，2020年增速最高的时候曾达到30.3%。

增速虽已放缓，但是惯性还在。近年，银行在普惠金融业务上的授信竞争、存量内卷越演越烈，普惠小微贷款质量浮现隐忧。

转变增长方式的信号已经出现。3月28日，国家金融监督管理总局明确了2024年普惠信贷的总体目标，为“保量、稳价、优结构”，基调相比之前出现若干变化。

“应该回归现实，允许螺旋式上升。”一位国有大数据风控服务商高管对记者表示。

增速回头

今年1月24日，在国新办组织的新闻发布会上,中国人民银行行长潘功胜表示，将对普惠型小微企业贷款的认定标准从单户授信不超过1000万元提高到2000万元。

这一普惠金融领域重大口径的变化，立即引发了相关业务部门的关注。

“增速下降后，通过扩大计量口径，可以重拾增长态势，更好地完成增量扩面的目标。”一位银行普惠部门人士表示。这是较为常见的理解。

但这只是一种猜测。中国人民银行某省分行人士对记者表示，央行扩大普惠型小微贷款计量口径，主要是考虑扩大普惠型小微优惠政策的覆盖范围。过去只有单户授信1000万元以下才能享受到相关政策，调整后授信2000万元以下的企业都可以纳入政策范围。他还表示，一些小微企业在发展壮大后，对资金有需求的，可以根据新口径继续享受普惠贷款相关支持政策。

不管从哪个角度理解，央行普惠贷款口径的调整，都有加大政策支持力度和鼓励做大规模的意味。

“口径提高后，普惠贷款还要不要继续下沉？”在记者的走访中，银行普惠部门人员或多或少有这样的困惑。

据测算，在银行能拿到2000万元授信的企业，年营收通常要达到2亿元，如此规模的企业，不太会是一家传统意义上的小微企业。其实，早在监管部门制定普惠标准的时候，业界也出现过不同的声音。有人认为1000万元授信太高了，偏离了“小微”的定义，但也有人认为，上限应该定在2000万元，扩大受惠面。

普惠金融发展多年后，标准问题再次引发讨论。但这次有所不同的是，如今普惠贷款体量已超过29万亿元，普惠小微授信户数超过6000万户，占全部经营主体的1/3；新发放贷款利率逐年降低至去年的4.78%。可以说，经过多年努力，小微企业融资难的问题已经被极大地缓解。

上述大数据风控服务商高管认为，当前，融资难已不是太大的问题，融资贵、融资期限不匹配才是更需要解决的问题。央行将上限提升至2000万元，是在普惠贷款的获得感已经大幅提升的基础上，进一步提升小微企业贷款的满足感。

近年，我国普惠小微企业贷款的获得率已有显著提升，尤其是金融机构较多的大中城市。以深圳为例，深圳民营经济活跃，截至2023年末，深圳普惠型小微企业贷款余额1.67万亿元，同比增长22.32%，近5年年均增长30.4%，贷款户数约123万户。而同期深圳商事主体约400万户，意味着有贷款余额的主体已经占商事主体总量的31%。但这一比例并非全国最高，最高的北京达到44.55%。

一位银行普惠部门人士表示，其所在的地区普惠贷款已经连续多年高增长，商事主体的贷款需求开发已经比较饱和。“商事主体是一个很大的范围，如果加上筛选条件，比如员工有10人以上、经营超过一定年限、营业额超过一定数额，符合银行条件的可供开发企业数量将大大减少。”

存量内卷

3月初，记者在走访一家中小银行时注意到，该行普惠部门有一款当天新上线的贷款产品，一下午共收到74笔业务申请，在后台大约有50%被拒绝。拒绝理由主要是申请的次数过多，申请的机构过多，或查询征信的次数过多。在自动决策引擎看来，有这些行为的申请人涉嫌过度借贷。

“我们甚至认为，向小微企业推送的融资产品有点过度了。”该银行普惠部门负责人感叹，近年，随着普惠贷款竞争的加剧，稍微优质一点的客户已经被多次开发，优质的首贷户越来越难寻。

他举了一个例子。十几年前，他参加一个企业客户的年会，当时只有他一人作为银行代表获得邀请。后来，受邀银行代表逐渐增加，在银行数量增加到了5家之后，他所在的银行选择了退出。后来这家公司的经营果然出了问题。

“我能算出某笔贷款需要承担的风险和客户的违约概率，但是算不出同行放贷的激进。”他说，“在一次内部分享会上，有客户形容贷款会‘上瘾’，这个说法给我造成了冲击。什么会上瘾？毒品会上瘾，香烟会上瘾。”他表示，虽然银行有风控手段，违约后企业自身也会尝到苦果，但是一些企业原本不必走到这个地步。银行家应该回归初心，良性竞争，和企业结成伙伴，共同成长。

“过去是企业求银行授信，现在是我们银行希望企业尽快提款。”某国有银行一线城市分行普惠部门人员对记者表示。据他的观察，10年前，一些资质尚可的企业获得2~3家银行的授信属于正常范围。但是在近年，随着各家银行纷纷加大普惠贷款的推广力度，一些专精特新企业同时获得8~9家银行的授信都很常见。

另一位银行普惠部门人士也表达了类似观点。他说，当银行竞逐客户、贷款利率逐渐走低的时候，客户会形成“贷款非常便宜”的错觉，认为不用就是损失，更容易盲目利用贷款扩大生产或者投资。

贷款市场上竞争的加剧，背后是银行普惠业务连年高增长，与市场增量有限之间的矛盾。

近年，大型银行普惠任务指标以每年20%的幅度增长，实现业务指标的背后，是大型银行下沉到县域市场、小微企业主、个体工商户，为了触达下沉客户的同时不下沉风险，这些银行倾向于做抵押类业务，被中小银行视为“掐尖”，客观上对经营本地市场的地方银行、农村金融机构形成挤出效应。

“应该关注‘两增两控’带来的‘鞭打快牛’效应。”一位农商行普惠金融部门负责人说，为了完成任务，增长越快的银行第二年领到的任务越重，加剧了存量市场的“内卷”。

从数据上看，大行普惠贷款的增速和规模均稳步提升，但细看普惠贷款结构性指标，不难发现隐忧：近年新增的贷款中存在高比例的抵押类贷款。背后折射的是银行过度依靠抵押为抓手，降低了对借款人本身的考察，一些银行甚至“见房即贷”，一定程度上违背了贷款审慎性原则。

“如果只会做抵押，银行和当铺有什么区别？”一家民营银行科技支行人士对记者表示，小微信贷的基本原则是“对客户经营状态及还款能力进行充分调查”，银行以抵押物为抓手放贷，好处是让很多本不具备条件的人拿到了贷款，扩大了贷款可及性；但这是一把双刃剑，银行让不具备还款能力的人获得贷款，偏离了放贷的本原，可能带来新的风险。“银行如果一直回避风险而不是经营风险，永远不能真正培养出经营小微企业的能力。”他说。

不良率虚与实

小微企业是国民经济的毛细血管，是最先感知经济冷暖的群体，也是冬天里衣衫最单薄的群体。在记者的访谈中，不同类型的银行人士均感受到了过去一年普惠型小微企业的艰难，常见的困难包括：有的企业陷入三角债，以致无法及时归还银行贷款；有的企业因为上游客户账期拉长，不得不借新续旧；还有的企业面临外贸订单减少、业务收缩的窘境。

今年1月25日，国家金融监督管理总局在国新办组织的新闻发布会上透露，据初步统计，2023年末，银行业金融机构不良贷款余额3.95万亿元；不良贷款率1.62%，同比出现下降。虽然相关部门未披露最新的普惠型小微贷款不良率，但从2022年的一次披露上可以管窥一豹：截至2022年4月末，银行业普惠型小微企业贷款不良余额4476.21亿元，不良率为2.18%，与年初持平。

多位银行人士对记者评估，普惠型小微贷款的真实不良率可能被低估。东方资产发布的2023年度《中国金融不良资产市场调查报告》中，商业银行受访者普遍认为，2022年商业银行不良率的公开数据被小幅低估，预计2023年商业银行新增不良贷款规模将小幅增加，处置不良贷款的紧迫性更强，处置压力最大的银行类型是城市商业银行。

过去10年，普惠型小微企业贷款不良率保持低位的秘诀之一在于“分母效应”。疫情期间，我国支持实体经济的政策靠前发力，普惠型小微贷款投放延续了高增长。2023年是走出疫情阴霾的第一年，相关政策得以延续，普惠型小微贷款同比增长23.27%，较各项贷款增速高13.13个百分点。不断扩大的分母摊薄了普惠型小微贷款的不良率。

不过，单纯观察某个时点的不良率指标，并不能很好地洞察小微贷款资产质量的变化。比如，银行通过加大不良贷款的核销力度，可调节不良率的表现。而不良资产的核销，有助于银行快速出清，提高资产质量，也有利于小微企业“重生”，从市场化的角度来说应予鼓励。

上述大数据风控人士提醒，应警惕部分银行通过调整不良贷款五级分类标准、无还本续贷等手法掩盖不良资产的行为。此外，房地产市场降温后，小微企业主抵押物缩水的情况，对银行资产质量的影响也需要关注。

在分母效应逐渐消退的情况下，如何避免普惠金融资产质量出现明显下滑，将是普惠金融高质量发展需要面对的挑战。

政策迎来调整

3月28日，国家金融监督管理总局发布《关于做好2024年普惠信贷工作的通知》，提出2024年普惠信贷的总体目标为“保量、稳价、优结构”。

这份直接影响银行下达年度普惠业务任务的通知，相比往年，在基调上发生了边际性变化。

首先，“两增”变成了“一增”，即“力争实现普惠型小微企业贷款增速不低于各项贷款增速的目标”，未提贷款户数不低于年初水平的要求。其次，今年《通知》文件的主题，从过去的“小微贷款”变成了“普惠贷款”，将指导范围扩大至小微企业、涉农经营主体及重点帮扶群体。这是监管首次提出“普惠贷款”的概念，也将影响银行今年的信贷投放动作。

不少人注意到，文件并未修改普惠型小微贷款的口径，这意味着各家银行的普惠型小微企业仍延续1000万元授信口径。

记者从业内获悉，近期地方召开的关于普惠金融的会议上，领导没有像往年那样提出明确的增长幅度目标，只是强调保持量的增长，支持范围要扩大，这和过去“两增两控”要求相比，已经有很大的不同了。

回顾过去，监管部门出台了一系列普惠小微企业贷款量化考核指标，围绕“增量”“扩面”和减费让利，政策越来越精细化。

2011年~2014年，原银监会要求小微贷款增量不低于或高于上年同期、增速不低于上年全部贷款平均增速或各项贷款增速；2015年~2018年，取消对增量的要求，保留对增速的考核。2015年，为了解决首贷难的问题，监管在考核中引入户数指标。2018年，原银保监会提出“两增两控”目标，“两增”即小微企业贷款同比增速不低于各项贷款的同比增速，有贷款余额的户数不低于上年同期水平；“两控”是合理控制小微企业贷款资产质量和贷款综合成本。2019年，“两增两控”要求出现微调，将“同比”改成了“同年初水平相比”，意味着年内每个月都要满足“两增两控”，以防止银行在年末季末突击冲数据。

一些年份，相关部门会对当年普惠型小微业务提出具体的考核要求。比如，2019年政府工作报告要求，当年国有大型商业银行小微企业贷款增长30%以上；2020年，为缓解疫情影响，国务院常务会议提出，国有大型银行上半年普惠型小微企业贷款余额同比增速要力争不低于30%。

随着近两年普惠贷款增速回调，相关政策也出现了边际调整的信号。2023年4月，原银保监会办公厅发布《关于2023年加力提升小微企业金融服务质量的通知》（42号文），在工作目标表述中，“两增两控”不再做硬性要求，而是要形成与实体经济发展相适应的小微企业金融服务体系，总体继续保持增量扩面态势，推动小微企业综合融资成本逐步降低。

但是，在记者的调研中发现，42号文这一有“松绑”意味的指引，对各家银行的考核并没有产生实质性的影响。大多数银行本质上仍然执行要求更高的“两增两控”。

“这就是层层加码。”一位熟悉银行普惠业务的前银行高管表示，总行为了完成考核任务，通常会要求下面多做一点，分行再将非强制要求变成强制要求。不管是中央政策还是总行要求，下面执行起来，常常倾向于一再加码。

2024年普惠贷款考核指挥棒已经下达，执行中能否达到预期效果，还要看各家银行结合自身战略的任务分解。“应该不会那么卷了。”一位银行普惠部门人士表示乐观。

在记者的调研与访谈中，多位银行普惠金融事业部人士认为，当前推动普惠金融高质量发展到了关键时刻，原因既有来自普惠金融自身实践中显露出的弊端，也有宏观环境发生重大变化的外部制约。

根据国务院推进普惠金融高质量发展的实施意见，未来5年，我国高质量的普惠金融体系将基本建成。实施意见还特别提出，引导各类银行机构坚守定位、良性竞争。银行是普惠金融的主力军，上承接着中央政策的贯彻执行，下连接广大小微企业主体的金融需求。未来，如何完善银行内部机制，提升政策传导的有效性，构建敢贷、愿贷、会贷、能贷的长效机制，让普惠金融的政策性与商业银行的盈利性有机结合，写好普惠金融这篇大文章，本报将继续关注。